农民起义军赤眉被扑灭了，关中没有统一的领导。有不少豪强，各自占据地盘，自称将军，互相攻打。光是关中这一地区就有十来个头儿。其中势力最大的要数延岑。他在关中发号施令，委任官吏，好像已经做了关中的霸主似的。大树将军冯异做了征西大将军。他的征西的计策是安抚和围剿并用，有时候多安抚少围剿。这种办法很顶事，“安抚”下来，居然把延岑的部下收服了不少。然后集中兵力突然袭击延岑。延岑连连打了败仗，只好离开关中。转了几个弯，末了逃到蜀地，归附公孙述。公孙述拜他为大司马。冯异依照汉光武的嘱咐，只把关中几个首领送到洛阳去，别的人都遣散回家。西边关中总算给冯异平下来了。

东边的刘永，原来由更始立为梁王，后来自己称为皇帝，拿睢阳（在河南省商丘市睢阳区南 ）作为京城，占据着青州、兖州、徐州一带二十八个城。他又联络了东海董宪、琅邪张步，拜他们为大将军。汉光武曾经派虎牙大将军盖延率领马武等四个将军去征伐刘永。刘永打了败仗，放弃睢阳，退到湖陵。张步害怕了，表示愿意归向洛阳。汉光武派光禄大夫伏隆为使者拿着符节去拜张步为东莱太守。那个退到湖陵的“东方皇帝”刘永一得到这个消息，马上打发使者加封张步为齐王，加封董宪为海西王。董宪原来忠于刘永，不必说了。张步已经归向洛阳，现在为了贪图爵位，变了卦，又做了刘永的臣下，还把汉光武派去的使者伏隆杀了。

伏隆的父亲伏湛要求汉光武派人去征伐张步，也好替他儿子报仇。汉光武一来为了安慰伏湛，二来还想重用他，就升了他的官职。这时候，邓禹已经回来了。他因为打了败仗，自动地交出大司徒的印和梁侯的印，请求处分。汉光武收下了大司徒的印，把梁侯的印退还给他，仍旧让他做梁侯，还拜他为右将军。这么着，大司徒的职位出了缺，就由伏湛接替。汉光武不是不愿意答应伏湛的要求去征伐张步，但是因为北边闹得很凶，一时顾不到东边，只好暂时让张步占据着齐地十二个郡，做着刘永手下的齐王。

北边出了一个燕王，就是渔阳太守彭宠。彭宠曾经派他的部下吴汉、王梁他们帮助汉光武打败王郎和铜马。现在吴汉和王梁的地位反倒比彭宠都高。他就不服汉光武，索性占据蓟城、右北平和上谷的几个县，北边联络匈奴，南边联络张步，自立为燕王。他还派使者去拉拢上谷太守耿况，叫他也脱离洛阳。他认为耿况的情况跟他自己一样，也是立下的功劳大，得到的封赏小，一定也不满意。可是耿况的想法跟彭宠不一样，他觉得自己的功劳并不怎么大，就算功劳大，他也不是为了封赏才立功的。彭宠的使者一听耿况的话不对头，就吓唬他，说：“要是太守一定不答应，我怕燕王一不乐意，上谷可就保不住了。”耿况没听，他干脆把那个使者杀了。

彭宠做了燕王，不断地扩张势力。汉光武准备亲自去征伐。大司徒伏湛拦住他，说：“邻近的盗贼猖狂得很，必须首先肃清。渔阳离这儿有两千多里，不妨先搁一搁。”汉光武就决定自己留下，派耿弇为主将，祭遵为副将，带领兵马往北去进攻渔阳。耿弇已经快到北方了，忽然想到他父亲耿况在上谷，以前和彭宠有过来往，耿家又没有子弟留在洛阳，他不能不避避嫌疑。他上书要求调回去，还建议让祭遵代替他为主将去进攻渔阳。他又写信给他父亲，请他为国家效力，夹攻彭宠，免得让人们怀疑他是袖手旁观。

汉光武接到了耿弇的奏章，就给他一封信，劝他不要有顾虑。耿弇才安了心。他父亲耿况收到了耿弇的信，知道他的用意，就派耿弇的小兄弟耿国到洛阳去伺候汉光武。汉光武大大地夸奖耿况，封他为列侯，一面吩咐耿弇向渔阳进军。

耿弇还没打到渔阳，彭宠倒先借了匈奴兵马打到上谷来了，耿况派他第二个儿子耿舒去对付彭宠和匈奴。耿舒打败匈奴，杀了他们两个将军。彭宠只好退回去，守着渔阳，不让耿弇和祭遵进去。

除了彭宠、刘永、张步、董宪、公孙述他们以外，自立为帝，自立为王，或者自立为将军的，还有不少人。例如：舒城（在安徽省庐江县西 ）的李宪，有十几万人马，占据着九个城，自立为皇帝；安定的卢芳把自己说成是汉武帝的曾孙刘文伯，开头自称为西平王，后来跟匈奴结了亲，匈奴按照当年汉宣帝立呼韩邪为单于的例子，立刘文伯为汉朝的皇帝；南郡的秦丰占据着黎邱（在湖北省宜城市北 ），自立为楚黎王；平陵人窦融（汉文帝的小舅子窦广国第七代的孙子 ）占据着河西五个郡（就是武威、张掖、酒泉、敦煌、金城 ），做了五郡大将军；天水的隗嚣早已自立为西州上将军，汉光武派邓禹拜他为西州大将军，可是实际上他还是自己独霸一方。这样，除了汉光武以外，还有四个天子，四个王，两个将军，就是：

东方皇帝刘永，

蜀中皇帝公孙述，

舒城皇帝李宪，

匈奴立的皇帝卢芳（刘文伯 ）；

燕王彭宠，

齐王张步，

海西王董宪，

楚黎王秦丰；

五郡大将军窦融，

西州大将军隗嚣。

要是连那些势力比较小的或者做皇帝没多久就完了的人都算上，那就更多了。天下这么乱，老百姓难过日子。要是谁能够把这个四分五裂、七零八碎的局面统一起来，让老百姓能够安居乐业地活着，这就符合老百姓的愿望了。

推翻王莽政权的各路农民起义军大体上都给汉光武消灭了或者打散了，现在各地占据地盘的大多是旧贵族或者大地主豪强出身的野心家。汉光武利用他自己作为刘氏宗室、大地主、大富商、太学生的有利条件，采取了搜罗人才、争取民心的办法，发挥他善于用人、善于用兵的才能，把许多不听他指挥的人这儿一股、那儿一股挨个儿打败或者消灭。公元27年，盖延围攻刘永，刘永手下的将军杀了刘永，投降了。张步、董宪、秦丰、李宪、彭宠、卢芳和那些零星的“土皇帝”，也都接连着受到打击，变成了快要熄灭的蜡头。可是，陇西的隗嚣、河西的窦融、蜀地的公孙述，这三处势力特别大，离着京都洛阳又那么远，没法同时分三路去对付。汉光武对这三处强大的敌人采取了“单打一”的办法，决定先向隗嚣和窦融让步，尽力跟他们打交道，好叫公孙述孤立起来。

汉光武打发大中大夫来歙（来，姓；歙xī，名 ）为使者去聘问隗嚣。隗嚣手下的几个心腹大臣都劝他去跟京师（就是洛阳 ）来往。隗嚣就上书给汉光武，颂扬他的功德。汉光武不把他当作臣下，倒按照国王对待国王的礼节给他写了一封回信，把他当作朋友，先颂扬他的功德，说隗嚣这么南边抵抗公孙述，北边抵抗匈奴和西羌，这个功劳简直没法说，末尾还说以后有事，可以彼此直接通信，用不着经过旁人的手。

公孙述也想拉拢隗嚣，派使者去封他为王。隗嚣认为他和公孙述是平起平坐的，根本说不上谁是君、谁是臣。公孙述凭什么封他做王，这不是瞧不起人吗？他把公孙述的使者杀了。以后，公孙述每次往北进兵，都给隗嚣打回去。因此，公孙述不能再向北发展。

公元28年（建武四年 ），隗嚣忽然又改变主意，派个亲信大臣为使者去聘问公孙述，回头再去聘问汉光武。这明明是隗嚣打算向蜀和汉两头讨好。那个使者也真乖，两头跑下来，他自己就有了主意了。